凝聚行政执法和检察公益诉讼工作合力 当好城乡历史文化遗产“守护人”

日前，最高检、住房城乡建设部联合印发《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法做好城乡历史文化保护传承工作的意见》（以下简称《意见》），建立健全住房城乡建设（规划）部门行政执法与检察公益诉讼协作机制。最高检、住房城乡建设部有关部门负责人就此回答了记者提问。

记者：这个文件联合印发的主要背景是什么，出于什么考虑？

最高检第八检察厅负责人：城乡历史文化遗产是中华优秀传统文化的重要载体，是全社会的财富，也是世界文化多样性的有机组成部分。党的十八大以来，习近平总书记对历史文化保护传承工作高度重视，在中央城镇化工作会议、中央城市工作会议上，在扬州、福州、平遥、北京、敦煌等地视察时，多次就坚定文化自信、加强历史文化保护传承作出了重要论述和指示批示。党的二十大对城乡历史文化保护传承工作提出了新要求，强调要加大文物和文化遗产保护力度，加强城乡建设中历史文化保护传承。2023年6月2日，习近平总书记出席文化传承发展座谈会并发表重要讲话，强调在新的起点上继续推动文化繁荣、建设文化强国、建设中华民族现代文明，是我们在新时代新的文化使命。

文物和文化遗产保护一直是公益诉讼新领域的重点工作，城乡历史文化遗产具有天然的公益属性以及保护的迫切性。2021年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》提出，要加大城乡历史文化保护传承的公益诉讼力度。近年来，最高检坚持以习近平法治思想为指引，深入贯彻落实习近平总书记关于历史文化保护传承工作的重要指示批示精神，积极推进城乡历史文化保护传承检察公益诉讼，努力争取地方立法支持，目前已有22个省级人大常委会在关于加强检察机关法律监督工作或加强检察公益诉讼的专项决定中将文物和文化遗产纳入公益诉讼新领域的案件范围，通过地方立法授权的形式支持当地检察机关开展文物和文化遗产保护领域公益诉讼。在行政机关的支持配合下，检察机关办理了一批效果显著的公益诉讼案件，留住了人们的记忆和乡愁。在办案实践中，各级检察机关和住房城乡建设（规划）部门密切配合，在协力推进历史文化名城名镇名村、历史文化街区和历史建筑保护等方面积累了丰富的经验。

最高检与住房城乡建设部联合印发《意见》，一方面，是为了进一步贯彻落实习近平总书记在文化传承发展座谈会上的讲话精神，在深入总结已有工作经验的基础上，全面推进城乡历史文化保护传承检察公益诉讼，提升城乡历史文化保护传承工作水平；另一方面，是为了更好发挥指引作用。引导各级检察机关规范城乡历史文化保护传承行政公益诉讼办案工作；引导各级住房城乡建设（规划）部门依法全面履职，严格规范执法；引导各级检察机关与住房城乡建设（规划）部门加强协同协作，最大程度发挥各自的职能优势，形成保护和治理合力，更加系统地保护、利用、传承好城乡历史文化遗产。

记者：检察公益诉讼在城乡历史文化保护传承方面有什么独特优势？做了哪些工作？

最高检第八检察厅负责人：检察公益诉讼是具有鲜明中国特色的司法制度创新，是以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度设计。一方面，检察机关可以发挥行政公益诉讼的督促协同优势，对于职能交叉不清、“九龙治水”等难题，推动多部门厘清职责，共同履职，及时有效发现并纠正可能造成城乡历史文化遗产侵害危险的行政违法行为，建立完善长效机制，助力系统综合治理；另一方面，检察机关可以发挥民事公益诉讼职能，对破坏、损毁城乡历史文化遗产的违法行为人提起民事公益诉讼或刑事附带民事公益诉讼，要求其承担相应的公益损害责任。

近年来，最高检用足用好现有政策和法律依据，积极探索开展城乡历史文化保护传承公益诉讼工作，通过公益诉讼办案使一批城乡历史文化遗产得到切实保护，增强了社会公众的保护意识，并且有效激活了行政机关对城乡历史文化遗产保护的主体责任。

一是加强实践探索，因地制宜开展专项保护工作。各级检察机关在最高检的统一指导下，突出工作重点，因地制宜部署开展历史文化名城名镇名村、历史文化街区、历史建筑、传统村落保护等专项行动，以专项行动的形式积极探索检察公益诉讼介入城乡历史文化保护传承的方式方法。福建省泉州市检察机关以助力“泉州：宋元中国的世界海洋商贸中心”申遗为契机和抓手，部署开展“古城文物保护”检察公益诉讼专项监督活动和“活态古城生态泉州”公益检察活动，将文物和文化遗产保护、生态环境和资源保护、国有财产保护等新领域拓展探索有机结合。山西省人民检察院会同省住房城乡建设厅制定了《全省检察机关“保护传统村落留住三晋乡愁”公益诉讼专项活动实施方案》，通过专项活动共立案467件，发出诉前检察建议264件，磋商127件，助力传统村落保护传承。湖南省湘西土家族苗族自治州人民检察院结合当地传统村落分布广泛的特点，制定《湘西检察机关开展传统村落保护专项监督活动实施方案》，共立案36件，发出诉前检察建议27件，为少数民族传统村落保护传承贡献检察力量。

二是发挥协同优势，推动共同履职。各级检察机关充分发挥公益诉讼诉前程序作用，利用磋商、听证、检察建议等方式，推动多部门厘清职责，有效激活行政机关对城乡历史文化遗产保护的主体责任，推动实现双赢多赢共赢。江苏省苏州市姑苏区人民检察院联合地方主流媒体，发起成立“公益守护联盟”平台，该联盟协同政府职能部门，先后介入一系列城乡历史文化遗产被侵害事件，并以发出检察建议、召开联合调查会议、转化提案议案等方式推动多起事件取得进展，在保护历史文化名城方面取得积极成效。广东省连南瑶族自治县人民检察院针对少数民族聚居地多个传统村落保护不力的情况，通过公开听证、检察建议等方式，督促5个职能部门协同共治，统筹解决传统村落保护相关的政策、资金、环境、规划等一系列问题，切实推动少数民族传统村落的保护利用与可持续发展。

三是延伸办案职能，推动完善长效保护和利用机制。各地检察机关在开展公益诉讼监督办案的同时，加强与行政机关的协同协作，推动实现城乡历史文化遗产的共保共建共享。一方面，以扎实的办案实践活动争取各级人大支持，为城乡历史文化保护传承提供地方性法规依据。《上海市人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》规定，检察机关可以依法探索开展历史风貌区和优秀历史建筑保护等领域的公益诉讼工作。贵州省榕江县人民检察院对全县16个传统村落进行走访并形成调研报告，得到县委、人大、政府、政协的重视支持，推动出台《榕江县传统村落保护管理办法（试行）》，同时推动《黔东南苗族侗族自治州民族文化村寨保护条例》在修订时增加公益诉讼守护传统村落条款。另一方面，建立协作机制，形成保护共识。广东省广州市黄埔区人民检察院以办案为契机，与黄埔区文旅局等部门共同签订城乡历史文化保护传承领域公益诉讼协作机制，创设“文化遗产检察官”，邀请行政机关专业技术人员作为“特邀检察官助理”参与办案，形成文物和文化遗产“司法+行政”保护体系；重庆市人民检察院与重庆市文化和旅游发展委员会签订《文化遗产领域检察公益诉讼协作协议》，建立信息通报、专业支持、人才交流等9项协作机制，为文化遗产保护领域公益诉讼办案和行政执法提供方向性指引。

记者：当前城乡历史文化保护传承工作的重点难点问题是什么？有什么应对举措？

住房城乡建设部建筑节能与科技司负责人：城乡历史文化遗产是中华优秀传统文化的重要载体，承载着民族精神、国家记忆和群众乡愁，是全社会的财富。在城乡建设中系统保护、利用、传承好历史文化遗产，对坚定文化自信、建设中华民族现代文明具有重要意义。当前，城乡历史文化保护传承工作仍存在不少突出问题，主要体现在：

一是建设性破坏屡禁不止。一些地方还没有全面落实“始终把保护放在第一位”的要求，没有充分认识城乡历史文化保护传承工作对于国家和民族长远发展的重要意义，不能正确处理好城市发展和历史文化遗产保护的关系，拆真建假、拆旧建新、拆小建大、为旅游开发拆真古迹建假古董的行为时有发生、屡禁不止。

二是保护对象不完整。一些地方将城乡历史文化保护传承简单理解为文物建筑保护，更多强调对古代文化遗产的保护，对近现代、新中国成立后、改革开放以来的建设成就梳理和发掘不充分，资源调查工作不到位，导致许多有价值的老房子、老街区由于未纳入保护体系而遭到破坏、拆除。

三是保护修缮不到位。一些地方对城乡历史文化遗产围而不修、修而不用，大量历史建筑长期缺乏修缮维护，存在严重安全隐患，未能有效发挥应有价值。一些地方对民生问题重视不够，没有在保护工作中将人居环境改善放到突出位置，历史城区、历史文化街区基础设施欠账多，一些老房子难以满足现代生活需要。

近年来，住房城乡建设部会同有关部门深入学习贯彻习近平总书记的系列重要指示批示精神，落实中办国办《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》精神，坚守保护底线，不断加强城乡历史文化遗产保护传承，推动制度完善，取得积极成效。

一是开展资源普查认定，着力应保尽保。持续推进国家历史文化名城名镇名村申报和历史文化街区、历史建筑划定确定工作，按照“空间全覆盖、要素全囊括”的原则，指导各地以价值为导向，将不同类型、不同历史时期、富有地方特色的老街区老建筑纳入保护名录，一大批具有重要保护价值的城乡历史文化资源得到挖掘、认定和保护。截至目前，全国共有国家历史文化名城141座，中国历史文化名镇名村799个，中国传统村落8155个，历史文化街区1274片，历史建筑6.3万多处。

二是完善政策体系，加强保护力度。编制全国城乡历史文化保护传承体系规划纲要，从国家层面对保护传承工作做出系统安排。出台系列政策措施，要求各地在城市更新中及时开展调查评估、严格拆除管理，延续城市特色风貌，鼓励引导各地采用“绣花”“织补”等微改造方式，以小规模、渐进式的节奏，补齐街区短板，保护修缮历史建筑，增强宜居性和安全性。

三是加强检查评估，严格监督管理。强化检察公益诉讼协作，联合最高人民检察院构建上下协同、横向协作、完整配套的工作体系，加大城乡历史文化保护传承公益诉讼协作力度。建立国家历史文化名城保护专项评估制度，通过名城自评估、省级评估和重点评估，定期对国家历史文化名城的历史文化资源调查评估和认定情况、保护管理责任落实情况、保护利用工作成效开展全面评估，及时发现问题、督促整改。依照有关规定，对专项评估和舆情发现的存在突出问题的名城进行通报批评。

记者：最高人民检察院、住房城乡建设部下一步会在哪些方面进一步加强协作？

住房城乡建设部建筑节能与科技司负责人：最高检、住房城乡建设部《意见》出台，标志着城乡历史文化保护传承与检察公益诉讼协作机制正式建立。下一步，我们将采取多方面措施，推动协作机制落实落地。

一是做好协作机制宣介工作。我们将指导各级检察机关和住房城乡建设（规划）部门做好协作机制宣介工作，利用传统媒体和新媒体广泛宣传城乡历史文化保护传承与检察公益诉讼协作机制运行情况和案件办理成效，不断巩固协作成果，扩大协作影响。住房城乡建设部将把协作机制纳入司局级、处级领导干部法治专题培训以及相关业务培训。

二是推动协作机制落实落地。我们将对《意见》提出的内容进行细化落实，制定实施方案，让协作机制真正发挥效用。省级住房城乡建设（规划）主管部门要结合本省实际，会同检察机关研究制定落实协作机制的实施细则，对线索移送、会商研判、联合专项、调查取证、案例发布等方面协作内容进一步细化深化，使双方协作更务实、更具可操作性。

三是推进信息共享和技术协作。各级住房城乡建设（规划）主管部门要主动对接检察机关，逐步建立城乡历史文化遗产领域行政监管与检察公益诉讼信息共享平台。根据日常执法司法工作需要，及时共享城乡历史文化保护传承领域的行政处罚信息、有关专项行动中发现的问题和线索信息、相关领域公益诉讼办案情况。住房城乡建设（规划）部门应在调查取证、鉴定评估等方面为检察机关办案提供专业咨询和技术支持，协助做好涉案城乡历史文化遗产损害认定和修复等工作。

四是共同发布典型案例。各级住房城乡建设（规划）主管部门在推进城乡历史文化保护传承与检察公益诉讼协作中，要注重发挥案例引导作用，与检察机关共同筛选发布重点领域具有指导意义的典型案例、指导性案例，形成示范效应，为地方办理相关公益诉讼案件树立标杆、提供借鉴。对具有工作指引意义的创新成果共同深化研究，适时转化为指导性文件或者长效机制。

五是加强组织保障和日常联络。各级检察机关、住房城乡建设（规划）主管部门应明确专门联络部门和专门联络人员，负责日常联络及信息共享等工作。可定期或不定期召开联络会议，共同研讨城乡历史文化保护传承领域中存在的执法司法突出难题。对于达成一致的事项，以会议纪要、会签文件、共同出台指导意见等形式予以明确。在日常工作层面进一步拓宽交流沟通的渠道和方式，建立经常性、多样化的交流沟通机制。